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FCA主席的演讲:西西弗斯的石头 去监管、危机与收紧监管的循环

2018-12-15 18:15
来源: 中金网
编辑:东方财富网

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  英国金融市场行为监管局(FCA)主席Charles Randell在欧洲金融市场协会(AFME)年会上的讲话

  发言人:Charles Randell,FCA主席

  地点:AFME年会,伦敦

  要点:

  ·去监管—危机—监管的周期尤其具有破坏性

  ·要避免破坏性的去监管—危机—监管循环,最重要的方法是对现有规则的缺陷保持开放的心态

  ·我们需要谦虚和自信地承认,我们并不总是最了解情况,我们过去的决定并不总是最理想的

  ·我们应努力确保监管改革的整个方案是分阶段进行的,并以相称的方式加以协调

  ·FCA并不认为英国退欧是一个可以在监管标准方面力争垫底的竞赛——而是恰恰相反

  注:这是草拟好的演讲稿,可能与实际版本有所不同

  希腊人对金融危机略知一二。因此,希腊神话给我们讲述西西弗斯(Sisyphus)的故事是很合适的,西西弗斯被判将一块巨石推上山,结果巨石在到达山顶之前又滚了下来,永远重复着这个动作。你可能记得,他的罪行是诡计和傲慢,据我所知,这两个词没有出现在FCA手册中。但也许它们应该出现在上面,它们是金融公司严重问题的有力指标。

  西西弗斯的神话是社会一再经历的金融去监管—危机发生—再度收紧监管的周期的一个很好的隐喻。每次危机过后,我们都会引入大量新的监管措施。我们把它推上了实现的顶峰。然后我们解除管制。然后一场新的危机又让整个过程再次重复。

  我们是注定要永远重复这一过程,还是我们能够打破这一循环?现在是问这个问题的好时机,原因有二。

  首先,全球金融危机最严重的时期已经过去十年了。我还记得10年前我在做什么,仿佛就在昨天,在一个应对众多全球银行即将倒闭的团队中。这不是我想重复的,尽管我是幸运的。对我来说,这场危机是一项职业任务,但对许多人来说,它带来了个人悲剧:失去工作或企业,失去精神或身体健康,有时甚至失去生命。现在,一些记忆开始褪色,有人再次呼吁放松管制。

  其次,随着英国退出欧盟,我们可能需要做出一些选择,才能真正实现我们需要继续实现的监管成果。

  放松管制和危机

  今年早些时候,国际货币基金组织(IMF)的一份工作报告总结了金融史上许多导致金融危机的事件中的一些。

  放松管制最明显的形式是政策制定者废除现有规则。在英国,我们已经在消费信贷领域看到了这种周期。1974年颁布的《消费者信贷法(Consumer Credit Act)》是有史以来最复杂的立法之一,它一方面具有高度的监管性,对信息披露提出了严格的新要求,另一方面又高度去监管化,取消了假定的利率上限。然后广告和互联网从根本上改变了一些公司和消费者的行为方式。一群发薪日放贷机构的崛起,将巧妙的广告、宽松的支付能力标准和过高的利率结合起来,导致了广泛的消费者损害,最终导致2015年上限的重新引入。

  但另一种放松管制的形式是,政策制定者决定不将现有原则应用于某些显然是新的金融创新,因为“这次不同”。这使得行业可以通过将金融活动转移到新的不受监管的渠道来放松监管。但正如《债务增长的时代(Growth in a Time of Debt)》所展示的那样,“这次”并不总是那么“不同”(注:《债务增长的时代》是2010年Carmen Reinhart和Kenneth Rogoff两位经济学家在《美国经济评论(American Economic Review)》的非同行评议期上发表的一篇经济学论文。这篇文章被业界在有关债务和财政问题的辩论中所广泛引用。文章认为,当外债总额达到GDP的60%时,一个国家的GDP增长率将下降2个百分点;当外债水平超过90%时,GDP增长率将大致减半)。

  始于2008年的大衰退只是众多衰退中的最新一例。让更多美国人拥有住房的政治努力在没有适当监管的情况下促成了次级贷款的繁荣。对衍生品和证券化结构的宽松监管——被誉为“完善市场”的一种新方式——允许大量杠杆进入次贷市场。次级贷款助长了更大范围的房地产泡沫,泡沫不可避免地会破裂。

  放松监管—危机—收紧监管的循环尤其具有破坏性,这不仅是因为金融危机给弱势群体的生活造成的冲击比金融高管、政界人士和监管者的生活要大得多。不断的监管改革会削弱公众及业界对监管过程的信心。不断的监管变化也会损害竞争:拥有最优秀说客的大公司往往试图影响这一过程;公司越大,在吸收游说和合规成本方面的规模经济就越大。不断的监管变革也会损害监管的质量和效率,因为这些变革往往是对现有监管框架的修补,这导致现有的监管框架变得越来越复杂,越来越不连贯。

  我想就我们今后如何处理我们的工作以限制甚至避免这种有害的循环提出一些看法。在此,我要(对那些还没有读过的人)赞扬去年出版的《FCA使命(FCA Mission)》,其中Andrew Bailey领导下的FCA为完成我们的任务制定了蓝图。它提供了一种逻辑严密、稳健的架构,在我们离开欧盟后将继续存在。

  保持开放的心态

  我认为,避免破坏性的去监管—危机—收紧监管的循环的最重要方法是,对我们现有规则的缺陷保持开放的心态。并非所有的放松管制都是不可取的。对监管机构的事业来说,没有什么比为糟糕的监管辩护更具破坏性的了——试想,如果监管显然会产生负面后果,造成消费者和企业最终要承担过度的成本,并遏制了消费者和企业能够从中受益的创新。

  毫无疑问,我们还有很多工作要做,以不断改进现有的规则和监管方式,跟上新技术和新见解为我们提供的机遇,以及金融服务业自身的创新和发展方式。

  但考虑到我们的规则手册有可能变成拼凑而成的东西,我们也需要退后一步,时不时地重新审视一下,以确保它的整体连,贯性和一致性。这就是为什么FCA承诺将审查其手册作为使命的一部分,并将在时机成熟时推进这一工作——一旦英国退欧后的前景明朗,我们和我们监管的企业已经吸收了退欧带来的任何变化。

  作为FCA主席,令我震惊的是,消费者和行业代表都对监管提出了许多同样的抱怨。例如,他们对客户的入职程序、信息披露和文书要求有同样的抱怨。与此同时,行为科学家发现,对关键事实进行个性化、有针对性的解释——在促进消费者参与财务决策方面——要比在一大堆令人眼花缭乱的文件中披露他们所知的一切有效得多。

  所以我不能为我们当前的所有要求辩护,我也不应该这样做。随着科技的变化,以及我们对消费者行为转变的了解越来越多,我们应该对实现我们想要的结果的最佳途径持开放态度。我们可以做很多事情来看看我们的规则在实践中是如何运作的,并听取那些首当其冲的人的意见——金融服务的用户和提供者。

  在此过程中,我们拥有一项宝贵的资产:我们从独立专家小组获得的见解,以及直接从欧洲最大金融市场的消费者、企业和行业专业人士那里得到的利益相关者反馈。因此,在考虑如何完善现有监管时,我们需要继续充分利用这一资产,这是英国金融监管的巨大比较优势。

  我们还需要谦虚和自信地承认,我们并不总是最了解情况,我们过去的决定并不总是最理想的。上月,FCA首次发表了关于对担保资产保护保险市场的干预影响的事后评估。我们发现,我们的干预措施产生了积极的全面影响,包括为消费者节省了大量资金,但在某些领域的影响比预期的要小。在设计未来的补救措施时,我们可以从这种做法中学到很多东西;而且它也清楚地表明,最理想的监管可能不会带来所有承诺的好处。事后评估报告将是我们监管工具箱中一个重要、透明的部分,为我们提供证据,说明我们可能需要在哪些方面做出改变。

  少即是多

  要概括监管和放松监管是不可能的。在某些领域,如我刚才提到的披露和文书工作领域,我们可能需要不同的、更聪明的监管,以便更好地产生我们想要的结果;在其他领域,我们可能只需要使用不同的工具。从这个意义上说,有时少即是多。

  FCA致力于选择合适的工具来应对它所看到的危害。我们的政策工具——制定新规则——只是工具包中的工具之一。有时是加强对遵循现有规则的监督,而且关键是,关注结果和原则可能是更好的应对措施;有时则是使用我们的竞争或执行权力。

  正如政府倾向于优先考虑立法而非执行一样,监管者也倾向于优先考虑规则制定。因此,我们需要确保,当规则制定工具不是最佳回应时,我们不会求助于它。

  时间和协调

  同样,我们也有很好的理由重新审视多重(有时是相互竞争的)监管要求打击金融行业参与者的方式。即使是只有一家监管机构的情况下,也存在着不同监管举措的影响和分阶段实施无法协调的风险。

  我们不希望监管改革在不经意间加大运营失败的风险。企业所拥有的能够满足监管变化的需求的资源以及在消费者期望和商业模式不断变化的世界中满足业务调整所需要的资源是有限的。特别是较小的公司对我们的咨询和政策变化作出反应的能力比较有限,因此我们需要确保我们的沟通和时间表考虑到它们的需要。

  这并不是说我们应该对这个行业采取温和态度。但是,我们必须以我们的规约所规定的良好管理目标和原则为指导。因此,我们应该努力确保监管改革的整个方案是分阶段进行的,并以相称的方式进行协调。

  基于证据的监管

  反对不合理的监管(和放松监管)的一个有力保障是,坚持正确使用证据来评估政策决定。

  这是一个发展迅速的领域。

  一段时间以来,FCA一直受到进行成本效益分析的各种要求的约束,最近它就如何进行这种分析发表了一份最新的声明。然而,重要的是要认识到,单凭成本效益分析永远不能完全回答有关是否监管或放松监管的问题。

  它往往狭隘地局限于执行一项分散的新政策;它有时可能建立在有疑问的假设上;特别是,监管机构总是有低估监管成本的风险,这些成本往往转嫁给消费者。此外,正如John Cochrane所说:

  “最大的成本是看不见的:没有创立的企业、没有受雇于那些企业的人、没有得到创新的创新金融产品、其消费者本可以过上的更好的生活、本可以在人们年老时减轻他们风险/改善他们生活的更好的储蓄和投资工具、没有发生的经济增长”。

  这些成本本来就难以估算。

  此外,行为监管往往是关于相当具体的分配问题,而不是整体宏观经济影响。一个人的利益可能是另一个人的成本。对于100人来说,获得更多的高成本信贷是否更好——如果其中85人有效地利用信贷并偿还贷款,另外15人因此遭受精神或身体健康问题,其中2人最终无家可归?你怎么可能为这些后果付出代价呢?

  我们还需要从现实世界对个人消费者的影响而不是经济总量的角度来看待这些问题。因此,FCA在将其证据基础扩大到现实世界消费者的行为领域方面一直在金融监管机构中处于领先地位。随着我们迈向一个数据越来越大、理解它的能力越来越强的世界,我们可能会获得更多的洞见。

  我们需要诚实地面对的一个问题是,我们的监管在多大程度上是基于对社会政策选择的判断,而不是基于成本和效益的定量证据。

  监管的独立性

  这些社会选择中,有一部分应该由民选政治家做出,而不是未经选举的监管者。然而,监管机构在就拟议的政策变化提供独立意见和提请注意现有政策的不足方面可以发挥关键作用。

  因此,我们需要继续确保我们保持健全的治理结构和多样化的治理机构,以确保我们的独立性。

  但我们必须承认,在我们的社会中有许多问题我们不能通过FCA规则来解决。还有一些紧迫的社会问题,例如住房成本、总体金融弹性较低、不可持续的个人债务、退休和晚年护理储蓄不足等等。解决这些问题远远超出了金融监管的范畴。我们需要继续大声疾呼,我们能够而且应该努力实现的目标是有限的。

  在出现新的金融活动领域的地方,我们需要能够提请人们注意保护方面的漏洞,这可能需要立法者采取行动。这就是为什么FCA承诺发布一份关于所谓“周边问题”的年度声明。

  竞争性

  人们经常认为,监管者应该有一个竞争性目标。FCA的目标是促进竞争,但那些支持竞争目标的人希望有所不同。他们尤其希望英国的金融监管机构有责任确保英国金融服务业具有国际竞争力。

  这可能意味着,英国的监管将在更大程度上受到金融服务业利益或其它司法管辖区政策制定者所作决定的影响,而不是像今天这样受到公众利益(英国消费者和企业的需求)的影响。这也可能意味着我们在实现其它目标时要做出一些非常困难的权衡:为了确保一个行业具有竞争力,我们应该容忍多少竞争性的损失?消费者保护损失有多大?市场诚信丧失多少?

  我认为,如果我们能够实现现有的法定目标,使我们的市场运转良好、保护消费者、促进竞争和维护市场诚信,那么就不应该阻止我们监管的公司在全球市场上赚钱和增长。事实上,我们的监管标准应该支持全球客户和海外监管机构对我们授权的公司的信心。

  但这并不是说我们忽视了竞争性。事实上,我们已经考虑了英国财政大臣通过其信件《给金融市场行为监管局的建议:2017年春季预算(Recommendations for the Financial Conduct Authority: Spring Budget 2017)》向FCA提出的建议;政府在其中列出了对英国金融服务实施有效监管的承诺。我们尝试让金融产业在全球竞争力、消费者待遇以及长期安全性等方面达到适当的平衡。我们还通过成本效益分析和事后评价来考虑我们的监管的成本,这些成本应包括不够有竞争性的产业对经济造成的成本。

  我们展示了我们可以通过用创新和沙箱支持增长和竞争性的方式以及我们处理新银行授权的方式实现我们的目标。我们应该继续考虑在哪些方面可以采取类似的办法来支持我们的目标。

  国际事务

  最后,英国脱离欧盟的日子越来越近了。英国退出欧盟的协议以及我们未来经济伙伴关系的框架都将对我们未来处理监管任务的方式产生重要影响。

  FCA并不认为英国退出欧盟是一个可以加入一场力争最低监管标准的竞赛的机会——事实上恰恰相反。我们将需要与欧洲和世界各地的政策制定者和监管同行加强接触,继续影响全球金融监管标准。正如上周IRSG关于金融服务业内部全球监管一致性的报告所强调的那样,强有力的全球标准抑制了去监管—危机—收紧监管的周期,因为它们降低了各司法管辖区竞相争夺最低监管标准的机会,也降低了企业从事监管套利的机会。强有力的全球标准也增强了英国金融服务业的竞争力。

  这绝对不是一个零和游戏。开放和一贯受到监管的金融市场为所有司法管辖区的消费者和企业带来利益。正因为如此,我相信,欧洲各地的消费者和企业将有望继续享受所在时区所能提供的最佳金融服务,从而最大限度地提高自己的福利和本国经济的潜力。

  结语

  我们仍致力于英国的高标准监管,并为全球的高标准监管作出贡献。消费者和企业需要高质量、稳定和可预测的监管。去监管—危机—重新收紧监管的周期在许多方面都是破坏性的。

  但我们必须对现有的监管持开放态度,并准备在没有产生我们需要产生的结果的情况下将其做得更好。我们需要有足够的信心保持开放和透明,倾听欧洲最大金融市场的消费者、企业和行业专业人士为我们提供的独特资源。

  最重要的是,我们必须避免导致西西弗斯注定要永远滚石头的那种傲慢态度。

(文章来源:中金网)

(责任编辑:DF134)

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